作者：胡延國 張海平 熊建
作為人口較多的縣城及以上行政區垃圾無害化、清潔化處理的主要方式，垃圾焚燒發電因具有占地面積小、減量化程度高、技術成熟、處理垃圾能力強等優點，越來越成為城市可持續發展和新型城鎮化建設不可或缺的重要基礎條件和重要基本公共服務。近期，國家發改委、住房城鄉建設部、國家能源局、環境保護部和國土資源部五部門聯合印發了《關于進一步做好生活垃圾焚燒發電廠規劃選址工作的通知》（發改環資規〔2017〕2166號），這是近年來針對生活垃圾焚燒發電發展出臺的一份最具備實施性和可行性的文件，將開創性地對行業發展產生重大影響。
具備發展基礎
近年來，相關部門一系列政策措施的出臺促進了垃圾焚燒發電行業快速發展。截至2016年底，全國投產生活垃圾焚燒發電項目273個，裝機容量543萬千瓦，年發電量約298億千瓦時，年處理垃圾量超過8000萬噸，占全國城鎮生活垃圾清運量的比重超過30%。預計到2017年底，垃圾焚燒發電裝機容量將達到680萬千瓦，年發電量350億千瓦時，年處理垃圾量超過1.05億噸，占全國城鎮生活垃圾清運量的比重超過35%。目前，我國垃圾焚燒發電裝機容量、發電量和垃圾處理量均居世界第一，焚燒爐、煙氣處理、滲濾液處理和固廢處理等最新技術已達到國際先進水平，形成了具備競爭力的新興產業，同時也誕生了以光大國際、杭州錦江、中節能、浙江偉明、瀚藍環境、重慶三峰、粵豐環保、綠色動力、深圳能源、上海環境和北京控股為代表的行業龍頭企業。
快速發展的同時，也面臨著一些問題。一方面，我國人口基數大，可供有效利用的土地資源少，隨著城鎮化率迅速提高，垃圾清運量快速增加，垃圾處理壓力越來越大，一些地區垃圾圍城成為當地生態環境惡化的重要因素，成為人民群眾普遍關心的突出問題，迫切需要加快發展垃圾焚燒發電；另一方面，隨著社會公眾環保意識日益增強，項目選址難落地難等問題也日趨突出，群體性事件時有發生，“鄰避”問題成為制約垃圾焚燒發電行業發展的重要因素。做好項目規劃選址工作和嚴格污染物排放是防范化解垃圾焚燒發電“鄰避”問題的重要措施。
《通知》正是從規范垃圾焚燒發電項目規劃選址工作入手，對科學編制專項規劃、超前謀劃項目選址、做好選址信息公開、強化規劃的約束性和嚴肅性等方面提出了具體的任務和要求，對推動項目落地、促進行業可持續健康發展具有重要意義。
首次明確定位
雖然垃圾焚燒發電已成為我國垃圾處理的主要方式，但是過去國家相關部委出臺的文件，都是著眼于“生活垃圾焚燒處理設施”，而不是“生活垃圾焚燒發電廠”或“生活垃圾焚燒發電項目”。《通知》首次明確了“生活垃圾焚燒發電廠”的定位，這意味著垃圾焚燒發電，作為垃圾處理的主要方式得到國家的認可，作為專業性較強的行業得到國家的認可，也意味著未來垃圾焚燒發電將以獨立行業的姿態發展。
《通知》首次由五個最重要部門聯合印發，如國家展改委負責制定垃圾處理政策，住房建設部負責垃圾處理設施的選址等，環境保護部負責制定與垃圾處理相關的環境保護政策和污染物排放標準，國土資源部負責垃圾處理設施的土地供應。特別是，《通知》聯合發文單位中出現了國家能源局這個專業性較強的部門。生活垃圾焚燒發電項目收入的80%來自于售電收入，是典型的能源項目。從技術上看，生活垃圾焚燒發電項目設備主要包括鍋爐、汽輪機、發電機，是典型的發電項目。生活垃圾焚燒發電項目享受國家可再生能源電價附加補貼資金支持，是典型的可再生能源項目。所以，生活垃圾焚燒發電既是環保項目，也是典型的能源項目。國家能源局負責包括垃圾焚燒發電在內的所有可再生能源的規劃編制和政策制定，負責國家可再生能源電價附加補貼項目申請管理等，將大大提高垃圾焚燒發電行業的規范性科學性與現代化國際化水平。
首次提出實施規劃管理思路
《通知》首次明確提出了編制省級生活焚燒發電中長期專項規劃，而且還要落實到具體項目布局。這對于垃圾焚燒發電行業的可持續健康發展是至關重要的。之前關于垃圾處理的國家或省級規劃，很少有落實到具體項目布局的。垃圾焚燒發電可持續健康發展，必須在省級層面做到統一規劃，科學布局。《通知》明確，由國家發改委、國家能源局指導地方編制本地區省級垃圾焚燒發電中長期專項規劃，專項規劃周期為2018-2030年，2018年底前完成。考慮到專項規劃周期長，跨度13年，省級規劃編制部門根據國家相關規劃指導文件，綜合考慮人口增長、城鎮化率提升、居民生活水平等因素，統籌全省垃圾資源分布和發展趨勢，科學合理制定好專項規劃，特別是項目布局、規模和建設時序等，同時應保證規劃的獨立性。同時，垃圾焚燒發電項目投資主體須制定清晰的企業發展戰略，根據地區發展現狀和發展潛力，確定未來十年的區域布局重點。
《通知》首次提出定期對專項規劃實施情況進行評估考核，并建立滾動調整機制。同樣因專項規劃周期長，在“十四五”和“十五五”規劃布局項目中，難以避免會遇到區域發展發生新變化、對未來發展估計不足等情況，導致某些項目無法落地，因此省級發展改革（能源）部門應按照《通知》要求，牽頭制定垃圾焚燒發電專項規劃評估考核和滾動調整機制，根據年度評估考核結果，及時調整專項規劃中的項目布局，刪除選址不滿足相關要求、無法落地的項目，增補已完成選址的新布局項目，避免出現一些項目選址頻繁變更或久久無法落地的現象，為行業發展造成不良影響。
《通知》首次提出對納入專項規劃的項目實行入庫統一管理。即納入專項規劃的項目應同步及時列入國家發改委重大建設項目庫和國家能源局可再生能源項目管理系統規劃庫。國家相關部門通過項目規劃庫對全國垃圾焚燒發電項目進行管理，各部門之間在規劃庫基礎上建立信息共享機制。只有納入到國家可再生能源規劃庫，才能享受到國家可再生能源電價附加補貼資金支持，另外發展改革部門在PPP項目推介和中央預算內資金等方面、住房城鄉建設（城鄉規劃、環境衛生）部門在選址審查和核發建設項目選址意見書方面、國土資源部門在安排用地計劃指標方面、環境保護部門在開展環境影響評價文件審批服務方面才予以支持。
《通知》以中央預算內資金、國家可再生能源電價附加補貼資金、項目選址審查、用地指標、環評審批等政策措施為抓手，強化規劃的約束性和嚴肅性，督促地方科學合理編制專項規劃，做好項目選址和信息公開工作，防止出現“規劃規劃，墻上掛掛”不良現象；督促項目投資主體科學制定企業發展戰略、精細化完成項目前期工作。通過加強規劃管理工作，從項目建設前端有效防范化解“鄰避”問題，積極推進垃圾焚燒發電項目落地。
最具操作性的政策舉措
在歷史上與垃圾處理相關的文件中，《通知》是最具操作性的一個文件。《通知》首次提出了促進垃圾焚燒發電行業可持續發展的具備操作性的政策措施全體系。五部門分別從規劃、選址、環保、土地、資、補貼等方面形成了政策合力。
《通知》首次明確由省級城鄉規劃主管部門牽頭組織指導地方人民政府嚴格按照相關要求做好垃圾焚燒發電項目選址，提前完成選址工作。項目選址確定后，地方人民政府應合理安排周邊項目建設時序，不得因周邊項目建設影響生活垃圾焚燒發電項目選址落地。同時由省級政府指導督促地方人民政府依法做好規劃選址信息公開和防范化解環境社會風險工作。
近年來，引起“鄰避”效應的一個重要原因是政府規劃的隨意性，項目選址涉及部門多，包括規劃、國土、環保、林業等部門，其中規劃部門是牽頭和責任單位。提前、科學、合理做好項目規劃選址工作，是防范化解“鄰避”問題的首要前提。同時做好場址保護工作，確保項目選址工作的科學性和嚴肅性，是防范化解“鄰避”效應、確保項目落地的關鍵。而規劃選址信息公開，讓群眾參與到決策中來，傾聽和注重群眾的訴求，也是防范化解“鄰避”效應的重要環節。
規劃選址階段是項目投資主體介入項目的最佳時期，投資主體應積極配合地方政府做好項目選址相關工作，從技術、經濟、環保和社會影響等方面進行比較分析，提出多個備選場址，供政府決策。配合地方政府做好信息公開工作，通過走訪宣傳、組織群眾赴優秀項目參觀等方式，取得群眾的理解和信任，公開公平公正做好項目推進工作，為項目順利落地創造良好條件。
還需進一步制定管理細則
《通知》從規范垃圾焚燒發電規劃編制和項目選址方面作出了開創性貢獻，但文中很多任務和要求僅僅是原則性、規范性、指引性的，“一分部署，九分落實”，各方還需要按照《通知》相關要求和分工，進一步制定管理細則，特別是國家發改委、國家能源局如何指導地方編制中長期專項規劃，省級城鄉規劃主管部門如何指導地方政府做好規劃選址和場址保護工作，省級政府如何指導督促地方政府做好規劃選址信息公開和防范化解環境社會風險工作，國家可再生能源項目信息管理系統如何實現入庫管理，相關部門在信息共享機制下如何相互配合開展規劃管理工作、省級發展改革（能源）部門如何建立專項規劃評估考核機制等方面，這些都還需進一步細化，加快推進相關工作，確保《通知》各項要求落到實處，引導行業走上健康發展的道路。
長風破浪會有時，直掛云帆濟滄海。一方面，科學合理制定垃圾焚燒發電規劃，做好規劃選址和信息公開工作，強化規劃的約束性和嚴肅性，開拓項目建設新模式，從前端抓好規劃選址工作；另一方面，加強項目運行監測，確保達標排放，從后端抓好監測排放工作。前端、后端兩手抓，兩手都要硬，必將徹底解決好垃圾焚燒發電“鄰避”問題，開啟行業可持續健康發展新征程。
來源：中國能源報
